中国检察官》2025年第13期刊登了拱墅区检察院党组书记、检察长桑涛撰写的《大运河世界文化遗产保护检察公益诉讼的现实困境与纾解》一文，现转载如下：
大运河世界文化遗产保护检察公益诉讼的现实困境与纾解
作者介绍：
桑 涛
杭州市拱墅区人民检察院
党组书记、检察长
摘要
检察机关开展大运河世界文化遗产保护既是政治要求，也是检察公益诉讼履职的题中应有之义。针对大运河保护检察公益诉讼存在的监督刚性不足，多跨协同不紧密，推动文化遗产资源保护、开发与利用的作用发挥不充分等问题，应进一步推动单独立法，细化部门协同机制，通过加强“四大检察”综合履职、构建跨地域检察履职协作格局、深化数字检察赋能等，持续为大运河保护、开发与利用提供坚实法治保障。
关键词
大运河保护 检察公益诉讼 文物和文化遗产保护
对标“人民的运河”“游客的运河”定位，当前大运河世界文化遗产检察保护工作依然存在薄弱环节。本文以浙江省杭州市拱墅区人民检察院(以下简称“拱墅区院”)推进大运河综合保护的检察公益诉讼工作实践为基础，分析工作中存在的共性问题，提出改进方向和发展思路，以期为大运河世界文化遗产保护、开发与利用提供坚实法治保障。
一
大运河世界文化遗产保护
检察公益诉讼的实践样态
大运河世界文化遗产保护检察公益诉讼工作情况
习近平总书记对大运河保护十分关心，指出“大运河是祖先留给我们的宝贵遗产，是流动的文化，要统筹保护好、传承好、利用好”。基于文化遗产保护核心定位，2019年，中共中央、国务院办公厅印发了《大运河文化保护传承利用规划纲要》(以下简称《纲要》)，同年，将大运河纳入首批国家文化公园建设项目。2021年，《大运河国家文化公园建设保护规划》出台，确定2021-2025年的建设周期，明确分阶段实施目标与任务。
大运河世界文化遗产保护所涉及的生态环境和自然资源、国土资源、文物和文化遗产等多个领域均与检察公益诉讼法定领域相契合。最高检积极融入国家战略，持续推进大运河公益保护向纵深发展：2020年2月，将大运河存在的环境污染、资源破坏、文物受损等情况作为第一批直接办理案件进行立案调查；2020年2月至2021年4月，部署沿大运河8省(市)检察机关开展大运河保护公益诉讼检察专项办案活动，立案464件，保护历史文化古迹83处；2021年6月，在江苏省扬州市举办大运河公益诉讼检察论坛，发布检察机关运河公益诉讼保护典型案例，研究制定《大运河沿线八省(直辖市)检察机关行政公益诉讼跨区域管辖协作意见》；2024年7月，在浙江省杭州市拱墅区举办大运河世界文化遗产保护检察公益诉讼工作经验交流会；2025年2月，部署开展大运河沿线历史文化名城名镇名村保护公益诉讼监督活动。
大运河世界文化遗产保护检察公益诉讼的拱墅实践
浙江省杭州市拱墅区位于京杭大运河最南端，是中国大运河沿线古迹保存最完整、风貌最典型、景观最优美的区域之一，拱墅区院积极履行公益诉讼检察职能，持续深化大运河世界文化遗产保护工作实践。
1. 深化法定领域履职。一是聚焦生态环境保护，助推水清岸绿。拱墅区院建成办案指挥中心、公益诉讼快速检测实验室，配备便携式水质检测、多参数水质分析等设备，综合运用执法记录仪和无人机实地取证。关注大运河水质不达标、沿岸固废倾倒、侵占绿道等群众反映强烈的问题开展专项监督，推动全区完成涉水执法361次，发现整改问题142个，清退沿河非法占地1000余平方米，清理固废3000余平方米。
二是加强文物和文化遗产保护，助力传承利用。开展不可移动文物保护类案监督，推动海粟庵、杨纶造纸厂等一批历史建筑得到及时修缮，主管部门还将该类文物空间信息全部纳入国土空间规划“一张图”。立案调查并督促整改大运河遗产区及历史街区不规范、保护不当的标志牌60余处，促推职能部门制定《杭州市大运河世界文化遗产公共场所导览标识系统中英文译写导则》。
2.加强履职创新探索。一是健全检察一体履职、综合履职机制。一方面，加强跨地域一体协作，拱墅区院积极组建“大运河保护联盟”，联合北京等运河流经的6省7地检察院形成协作机制。另一方面，构建内部线索发现、移送、协同办理等机制，推动“四大检察”综合履职。如，刑事检察部门在办理大运河非法捕捞案时，由公益诉讼检察部门同步提起民事公益诉讼；公益诉讼检察部门监督大运河上无证工程船使用劣质柴油影响运河水质、公共安全等问题时，与刑事检察部门协同发力，打击上游黑灰产业链。
二是探索数字赋能治理路径。搭建“运河眼”大运河保护数字监督模型，以“天空之眼”采集卫星遥感、监测监控等数据，以“检察之眼”汇聚无人机、视频监控、行政审批等信息，通过融合研判实现对大运河生态环境、自然资源、国土空间等方面的数字化综合监督。截至2025年7月，拱墅区院通过该模型已发现公益诉讼线索36条；针对环境污染、非法占地等问题成案6件。
3.构建多元协作格局。一是加强行政协同。联合杭州市京杭运河综合保护中心会签协作机制，与区司法局、区普法办共同建设“运河法治文化带”，参与“林、河、警、田、检及综合执法”等“六长联动”生态巡护督查。所形成的“河长+检察长”协作机制入选2024年浙江省河湖长制工作典型案例。
二是引入专家“外脑”。选聘40名相关领域专家担任“益心为公”志愿者、7名行政机关干部担任特邀检察官助理，“外脑”队伍涵盖环境资源、建筑工程、文物保护、知识产权等领域，形成“专家+专项”办案模式。自2021年6月队伍组建以来，志愿者已开展线索举报、技术取证、专业评估等辅助工作200余人次。
三是凝聚社会力量。在沿河街道设立公益诉讼联络点，邀请人大代表专题视察大运河保护检察公益诉讼工作，畅通意见建议反映渠道。在大运河畔落地建设线下实体基地，为普法宣传、检民互动搭建平台，结合案件办理举办增殖放流、快板普法、现场答疑等多种活动，营造共建共享浓厚氛围。
二
大运河世界文化遗产保护
检察公益诉讼的实践困境
从办案质量看，监督刚性不足
1.监督精准性不高。虽然中共中央、国务院办公厅印发的《纲要》中提出了推动大运河保护条例的立法任务，但相较长江、黄河已分别于2020年、2023年出台单行法，大运河保护仍停留在国家行政规划层面。作为庞大复杂的活态线性文化遗产，大运河保护涉及生态环境、水利、文旅、文保等多个部门，当出现保护不力等问题时，部门之间存在扯皮推诿。这种“九龙治水”的实践困境，主要源于统筹机制缺位导致责任边界模糊、执法标准不一。因难以确认责任部门，检察机关只能给所有相关单位发出检察建议，既难以压实整改责任，也影响监督权威。
2.监督专业性不足。无论是文物的价值评估、损害认定还是环境污染的检验检测等，都需要专业设备、技术人员的介入，具有较高专业门槛。虽已引入“益心为公”志愿者、特约检察官助理等外部智力支持，但仅靠辖区内的专家力量难以完全适配、满足基层检察机关办案需求。受制于专业能力，检察机关对恢复周期、难度估算不足，影响行政机关对检察建议的认可度。
3.存在不敢监督现象。部分地区存在开发优先倾向，大量引入商业设施、过度改造传统民居、拆真建假等问题，往往涉及经济发展、地方利益，出于与行政机关良性公共关系的顾虑，部分检察机关存在选择性监督情况，如，中央环保督察通报的固废露天堆积、未批先建码头等问题之所以长期得不到解决，除了当地政府和职能部门重视不够、心存侥幸外，检察机关监督缺位问题同样需要正视。
从办案效率看，多跨协同不够紧密
1.跨部门线索移送渠道不畅。在人工智能、信息技术快速迭代的背景下，问题智能预警、线索自动移送已具备技术条件，但因跨部门信息共享机制不健全、数据集成系统建设滞后等梗阻，当前检察监督线索依然停留在履职发现、群众反映，往往是产生突出问题甚至造成难以挽回的损失之后，相关案件才会进入检察环节。以文物和文化遗产保护为例，尽管自然资源与文物主管部门已建立协调机制，要求将历史文化遗产、一般不可移动文物等空间信息纳入国土空间基础信息平台，但拱墅区院在履职中发现，该平台存在数据更新不及时、信息不全面等问题，文物保护单位对规划区内新建、改建工程的监管仍依赖传统人工巡查，检察机关也无法及时了解相关信息，导致监督滞后。
2.跨地域检察机关联动不紧密。各地关于大运河保护执法司法的标准并不统一，跨区域线索移送、司法管辖权的确认均缺乏明确依据，有些地方检察机关之间虽建立了联络机制，但大多停留在意向性框架层面。面对跨区域案件，基层检察院之间缺乏常态化协调机制、渠道，只能将线索移送至上级院，由更高层级统筹，如拱墅区院在办理大运河汇入口污染案时，因污染源位于上游，需层报至上级院才能推动跨区整治，导致办案时间延长。
从办案效果看，推动文化遗产资源保护、开发与利用的作用发挥不充分
检察机关办理的大运河保护公益诉讼案件集中在垃圾堆放、水体污染等生态环境、国土资源领域，对文化遗产资源保护、开发与利用的法治化保护进行思考、探索不多。这一方面是因为过去国家法律层面未明确授权检察机关在文物和文化遗产保护领域开展公益诉讼，检察机关在履职中正当性支撑不足。另一方面，对文化遗产资源的保护、开发与利用缺乏明确标准，检察机关难以直观判断行政机关是否依法履职。
三
大运河世界文化遗产保护
检察公益诉讼的优化路径
构建并完善精准化、专业化的履职保障体系
1.推动完善法律保障体系。在法律层面对大运河予以专门保护，是统一沿线各省市、各部门工作步调的关键举措之一。检察机关可基于工作实践，通过提供经验案例、形成调研材料、提出立法设想等，为相关立法工作提供参考和实践支撑；也可依托与当地党委政府、人大的协作配合，先行探索开展地方性立法，条件成熟后推动国家单独立法，为检察履职、整体保护提供法律依据。
2.构建专家智库支撑体系。依托检校合作等已有平台，加强与专家学者、科研机构的互动交流，推动在市级以上层面构建大运河世界文化遗产保护专家库，明确专家参与办案的标准化流程，完善资源调配、使用机制，弥补基层院志愿者队伍难以覆盖所有领域的短板。探索“专家意见+检察研判”的双审机制，对重大疑难案件开展联合论证，提升检察建议的专业性和可操作性。
3.建立刚性监督保障机制。采用公开送达、圆桌会议等方式增强制发检察建议权威性，对拒不整改或敷衍应对的行政机关，依法提起诉讼。发挥检察上下一体履职优势，对未能整改到位的案件提级办理、接续监督。推动将行政部门整改情况纳入政府绩效考核、法治政府建设考评、人大年度评议中，督促行政机关积极回复。
提升跨部门、跨区域的协同效能
1.推动跨部门协作配合。积极争取工作支持，从中心大局与可持续性发展的角度思考看待大运河保护工作，注重调查研究、建言献策，以专项调研、专题报告等形式为党委政府提供决策参考。立足检察履职办案，发挥检察公益诉讼为行政机关、社会组织等主体协同保护公益提供有效平台的作用，通过圆桌会议、共同磋商等，推动行政部门“同监督、共治理”，并基于案件办理协同各单位明确具体配合举措、程序等。
2.加强跨地域检察协同。加快形成最高检统筹、省级院协调、基层院推进的工作体系，构建“上下游同行，左右岸同步”的跨地域检察履职格局。如由最高检就共性问题，与中央环保督导同步开展大运河生态环境保护专项督导，提升跨地域保护实效；省级院细化立案标准、线索移送、协助取证等具体环节的衔接，构建协作机制；基层院基于个案办理开展常态化联络探索，在办案中打通常态协作通道，定期开展案件会商、联合调查、线索共享等。
3.提升社会公众参与度。大运河是“人民的运河”.其保护传承工作需要群众共同参与。要注重讲好大运河保护检察公益诉讼故事，探索构建文化展示与宣传平台，通过打造实体展示宣传基地、形成融媒体宣传品牌、开展多部门联合普法宣讲等方式，推动形成共建共治共享氛围。依托12309检察服务中心、检察听证等现有资源，打造线上线下工作平台，畅通群众反映问题、参与治理的渠道，推动形成社会力量参与和检察履职的双向互动。
构建全要素、数字化的治理格局
1.兼顾保护、传承与发展。新修订的《文物保护法》中增加了公益诉讼条款，文物和文化遗产保护已成为检察公益诉讼法定领域，在法律层面解决了监督的正当性问题。检察机关在办好生态环境、国土资源保护等领域案件的同时，应加大在文物和文化遗产领域的履职力度，如，针对破坏性开发利用，既可以通过行政公益诉讼督促主管部门依法履职，也可以通过民事公益诉讼要求违法者承担民事责任。
2.深化“四大检察”综合履职。完善检察内部线索发现、移送、办理的工作协同机制，对破坏生态环境、文化遗产的犯罪行为同步开展刑事追责，对整改不到位的行政机关同步启动行政违法监督程序，对文化遗产利用中的合同纠纷、知识产权侵权等问题开展民事检察监督。
3.强化数字赋能。推动与行政执法数据平台、12309检察服务中心、群众举报信息等的互联共享、平台共建，并充分借助无人机、卫星遥感等先进技术，突破调查核实的时空限制，通过智能化采集比对，实现对运河水质情况、保护区内建筑变化等的动态监测、实时预警。
参考文献：
[1]《文脉华章|大运河是祖先留给我们的宝贵遗产，是流动的文化》,载人民网htp:/policspeoplecmc/1/2024/0622/c1001-40261988.html，最后访问日期：2025年6月20日。
[2]参见《大运河公益诉讼检察论坛召开，通报专项办案情况》,载最高人民检察院网http:/wwsppgov.cn/spPxwfbh/wsbt/202106/t20210604_520360.shtml#1，最后访问日期：2025年7月1日。
[3]参见夏锦文、钱宁峰：《论大运河立法体系的构建》，载《江苏社会科学》2020年第4期。
本文刊登于《中国检察官》7月（上）2025年第13期
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