《中国检察官》2025年第10期刊登了拱墅区检察院第七检察部朱媚、华夏浩、王泽斌等撰写的《无障碍设施规范建设的行政公益诉讼实践》一文，现转载如下：
无障碍设施规范建设的行政公益诉讼实践
作者介绍：
朱 媚
杭州市拱墅区人民检察院
第七检察部主任
华夏浩
杭州市拱墅区人民检察院
第七检察部副主任
王泽斌
杭州市拱墅区人民检察院
第七检察部检察官助理
摘要
针对大型公共建筑二次装修环节无障碍设施“五同步”制度落地中存在的无障碍设施细节不达标、图纸设计有误、施工方施工不当、同步验收环节虚置等问题，检察机关开展监督的同时应深入调查核实，做好后半篇功课。用好《无障碍环境建设法》相关倡导性条款，借助法律解释以补强正当性，调研场景运用以实现可行性，从而保障特殊群体的程序参与和意见发表。从行政过程论视野分析质量监管各主体之间的职责关系、各环节之间的牵连关系，找准制度运行堵点、难点、痛点等系统性漏洞，通过增、减、变相关程序实现监管补缺。针对无障碍环境建设的保障和监督，开展精细化专项调研，提出宣传、培训、说理、人员聘请、温馨提示等机制设计建议，确保无障碍环境建设的最后一步实实在在落地。
关键词
建设工程 无障碍设施 公益诉讼 同步验收
一
基本案情及办理过程
浙江省杭州市拱墅区人民检察院（以下简称“拱墅区院”）通过“益心为公”云平台发现辖区内多个新建大型公共建筑在二次装修环节未按照《建筑与市政工程无障碍通用规范》（GB55019-2021）（以下简称《通用规范》）要求进行设计、施工，存在无障碍缺失、不符合规范等问题，侵害了不特定特殊群体的合法权益，损害了社会公共利益。
2024年1月31日，拱墅区院获取“益心为公”志愿者反映某商业综合体无障碍设施不符合规范的线索后开展调查核实。审查认为，某商业综合体存在无障碍机动车停车位未设置无障碍引导标识、无障碍电梯厅门口有高差，未设置斜面等多项问题，该大型公共建筑在二次装修项目中，设计单位仅在设计图纸上绘出相应无障碍设施图标，未标注具体参数。
施工方遂自行通过网络查找来源不明的无障碍设施规范进行采购、施工，最终导致无障碍设施不符合国家强制性标准，其行为违反了《无障碍环境建设法》《建筑法》《建设工程质量管理条例》等相关规定。同年3月28日，拱墅区院向职能部门制发检察建议，督促其依法履行对辖区内在建工程无障碍设施建设的监管职责。
职能部门收到检察建议书后，及时督促相关单位进行整改，并联合拱墅区无障碍环境建设领导小组办公室（以下简称“区无障碍办”）对辖区重点大型公共建筑开展排查，对发现的部分无障碍设施不规范问题，要求相关单位予以完善。截至2024年11月底，当地已对22个新建工程项目进行无障碍设施验收，督促整改问题150余处。
在此基础上，拱墅区院联合区住建局、区无障碍办、区残联等多部门形成合力，推动问题解决。相关主管部门在二次装修项目完成后增设无障碍设施验收环节，验收过程中通过区残联邀请特殊群体代表开展无障碍设施体验，切实保障无障碍设施效能。此外，在日常管理中加强对工程设计、施工单位无障碍设施建设政策宣传，同步推动在全市招投标系统中嵌入无障碍政策提示模块，以数字化手段保障政策宣贯落地。
二
二次装修环节无障碍设施建设的
监督难点与应对
新旧标准衔接的适用争议及解决
无障碍环境公益诉讼经过5年的发展，已从对简单的未设立无障碍设施问题的监督到对无障碍设施是否符合最新的国家标准以及是否设置无障碍信息交流和无障碍社会服务的监督。其中占据较大比例的是无障碍设施类案件，而现有的监督要点是对于越发精细化的标准落地的监督，尤其是在精装修环节的无障碍设施是否符合《通用规范》以及是否经过相关人群体验试用，这与无障碍环境法律规范的快速发展是离不开的。
无障碍设施建设标准从《无障碍设计规范》（GB50763-2012）到《通用规范》（GB55019-2021），虽然强制性条文从5项扩展至104项，但新旧标准衔接过程中存在法律适用争议。如本案中施工方认为在主体工程完成后已经获得无障碍设施验收，后续改造并不违法。对此，检察机关通过“三步走”化解争议：一是强化法律解释，结合《无障碍环境建设法》第15条“无障碍设施应当符合国家强制性标准”的规定，明确新标准适用于所有在建工程，无论主体工程是否完工；二是引入专家论证，委托建筑领域专家对设计图纸与施工方案进行技术审查，指出未标注具体参数违反《通用规范》第3.1.4条“无障碍设施应明确尺寸、材质、坡度等技术指标”的要求；三是召开公开听证，邀请职能部门、设计单位、施工方及残联代表参与，围绕“国家标准溯及力”“参数标注必要性”等焦点问题展开辩论，最终形成“新标准适用于全流程”的共识，倒逼责任主体修正设计方案。
当立法在不断完善和精细，而法律适用并未及时推进的情况下，政府运行的“传送带”模式面临失灵，检察机关的法律监督职能正是发挥的重要时刻，一方面需要通过案件办理使得法律和相关标准得以实施，从而使其获得生命力，另一方面则通过对相关责任主体的建议、约谈、释法说理使得新的制度与理念摆脱旧有依赖。
设计与图审脱节问题与责任厘清
2023年的《无障碍环境建设法》规定了无障碍设施的同步建设制度，包括同步规划、同步设计、同步施工、同步验收、同步交付，其中“同步设计”“同步施工”“同步验收”环节是监督的重点问题，一般来说无障碍环境建设的问题首先就出现在“同步设计”环节中，这一环节的负责主体包括工程设计单位和图审机构，合法的做法是按照《无障碍环境建设法》第15条的规定，按照无障碍设施工程建设标准进行设计，并审查设计图是否符合标准。
本案中设计单位、施工方与监管部门提出“技术细节属自主裁量范围”“监管依据不足”等理由以抗辩。例如，设计单位辩称“图标已标注，具体参数应由施工方自行把握”，施工方则主张“按图施工即可，不符标准系设计缺陷”。对此，检察机关通过“内外联动”厘清责任：一是激活内部监督机制，依据《无障碍环境建设法》第15条“工程设计单位应当按照无障碍设施工程建设标准进行设计”的规定，督促住建部门对设计单位行政约谈处理，并纳入建筑市场信用评价体系；二是构建外部协作网络，联合残联、老龄协会组建“无障碍监督员”队伍，对整改后的设施进行体验式验收，邀请残障人士现场试用电梯、坡道等设施，形成“问题发现—反馈—整改”闭环。
除上述问题外，《建设工程质量管理条例》尽管规定“设计单位应当就审查合格的施工图设计文件向施工单位作出详细说明”“施工单位在施工过程中发现设计文件和图纸有差错的，应当及时提出意见和建议”，但由于仅规定提出意见而未规定相应的法律后果，实践中这一规定多流于形式，这进一步导致无障碍设施的设计和图审环节容易出现问题。
验收环节的监管漏洞与机制完善
一般验收环节由建设单位组织设计、施工、工程监理等有关单位形成验收小组根据相关规定要求验收，并规定验收报告等文件应当报相关部门备案，相关部门发现验收过程违反相关规定应当重新组织验收。《无障碍环境建设法》第16条规定“住房和城乡建设等主管部门对未按照法律、法规和无障得设施工程建设标准开展无障碍设施验收或者验收不合格的，不予办理竣工验收备案手续”，可见验收环节是对前期设计、施工环节的再次的监督，如果前面环节出现问题，这一环节也可再次给予修正。
本案中二次装修环节的无障碍设施监管存在漏洞，一是工程主体部分虽然进行了竣工验收，但验收时建筑仍处于毛坯状态，大量无障碍设施并未进行安装，难以有效对无障碍设施开展验收。二是未在精装修结束后，邀请残疾人、老年人代表以及残疾人联合会、老龄协会等组织，参加意见征询。三是住房和城乡建设等主管部门的验收备案环节也存在履职不完全，验收备案环节缺乏对无障碍设施的专项备案要求，原本辖区内有专设无障碍办主管无障碍相关事宜，但由于服务主体数量较少此类机关也已裁撤，这进一步加剧了无障碍设施的监管问题。
本案中，检察机关通过以下手段破解难题：一是全流程介入调查，调取工程规划、设计、施工、验收全链条文书，发现住建部门仅对毛坯阶段进行形式审查，未将精装修纳入监管范围；二是运用数字化取证，利用3D建模等技术固定无障碍设施缺陷证据，并通过大数据检索同类工程违规案例，揭示行业普遍性问题；三是推动程序补漏，制发检察建议明确要求住建部门在精装修环节增设无障碍设施专项验收，并将参数标注、施工依据合法性列为必查项。最终，住建局联合无障碍办建立“二次装修无障碍验收清单”，将22个新建项目纳入整改范围，督促补设引导标识53处、修正高差问题27处。
三
二次装修环节无障碍设施建设的
监督经验与启示
用好倡导性条款，推动检察监督的实质落地
当前立法确定的英雄烈士保护、无障碍环境保护、未成年人公益诉讼均属于保护特定群体的利益，因此开展此类检察公益诉讼的出发点需要了解群体需求，开展精准监督。但也存在一些障碍，一是《无障碍环境建设法》的一些条款仅具有倡导性质，如意见征询和体验试用、就业场所无障碍改造等，这些条款具有实践价值，但出于各地实际法律并未做强制性规定，因此检察监督也难以用刚性的方式展开；二是如何将法律的倡导性条款进行调整适用在建设工程质量管理的各个环节中需要对监管过程进行细致梳理，一味要求强化监管或者直接将体验试用或意见征询加在某一个环节，可能并不能起到预想的结果。
可以通过以下途径开展工作。第一，检察机关的建议可以寻求法律解释以补强正当性基础，如借助现行有效的法律规定，以当然解释顺势提出建议，即无障碍设施的验收需要验证是否符合无障碍设施的标准，但与其他设施不同的是，在毛坯验收环节中，较多无障碍设施均未安装到位，无法实际验收是否符合标准，行政机关的行政行为显然不符合目的与手段之间的妥当性，即“明显不合理”，从而作为其行为不合法的充分理由。第二，检察机关可通过专项调研以确保检察建议的可行性，一方面通过深入调查研究行政监管各步骤的薄弱点、步骤之间的牵连性、内部监督的独立性、步骤的顺序安排、步骤设置是否符合监管目的等问题，从而提出改善行政机关现有监督环节的相关建议。另一方面召开听证会，除涉案单位外邀请有关行政机关、区残联、专家及“益心为公”志愿者等共同参与，对《无障碍环境建设法》和《通用规范》进行释法说理，并由残联和残疾人代表就无障碍设施实际使用中的问题进行说明。
分析系统性漏洞，以程序增减变补缺增效
现代行政过程论认为实际的行政活动不仅仅是由某一具体行政行为所代表的，而是由多个典型的行政行为和非典型的行政行为组成的过程，具体行政行为的合法性症结往往出在非典型行政行为以及内部行政行为中，检察机关在实施合法性监督的同时，也应协助行政机关发现治理漏洞，实现高质效办案。无障碍设施的“五同步”问题，无障碍设施仅是整体建设工程中的一小部分，而“五同步”则涵盖了建设工程从规划到交付的全过程，涉及到作为直接责任主体的建设单位、勘验单位、设计单位、图审机构、施工单位、工程监理单位，以及作为监管部门的县级以上人民政府建设行政主管部门、建设工程质量监督机构、规划、公安消防、环保等其他部门。这一过程中的监督无处不在，设计单位和图审机构本就是互相监督的关系，而设计单位和施工单位也规定了有互相提出意见的权利，再到验收环节又是验收小组对前期工程的再审查，验收备案环节则是各行政机关的再监督环节，尽管存在多重监督机制，但问题仍然发生，这表明监督环节的数量并不等同于监督效能，核心在于精准识别监管体系的源头漏洞。
以本案为例，检察机关发现，一是建设工程质量管理中缺少外部征求意见程序，使得前期审批的合理性存在瑕疵，且在行政检查中亦忽视了无障碍设施对于大型公共建筑中的重要意义从而导致检查失力，二是验收环节，竣工验收程序涉及对于无障碍设施而言存在手段与目的的相悖，即毛坯竣工验收无法获知无障碍设施是否符合相应规范，且验收环节缺少无障碍设施试用或体验环节。基于此，检察机关提出对行政程序的增、减、变建议，以提高监督效能，在前期审批的建设工程项目方案联审环节，邀请区无障碍办和区残联参与联合审查；在施工图审批阶段，将无障碍规范要求纳入重点审查内容；在项目建设过程中，聘请专业人员体验等方式；建立公共建筑精装修竣工验收无障碍体验，设置预验收和精装修二次验收。
做实精细化设计，走好无障碍最后一公里
检察机关在办案中可以发现无障碍环境建设虽然日益成为国家关注、人民群众关心的重点领域，但相关规定、标准的宣传贯彻仍有不足，建设工程设计、施工、监理等单位对于无障碍设施重视程度不高，对于无障碍环境建设国家规范标准不够了解，存在应付了事的倾向，从而导致无障碍设施缺失或不符合标准等情况仍普遍存在，《无障碍环境建设法》第五、六章规定了无障碍环境的保障和监督措施以支持法律的落地，但这些措施大部分属于原则性的规定，如“国家推广通用设计理念”“新闻媒体应当积极开展无障碍环境建设方面的公益宣传”等。
检察机关应当发挥这些保障和监督规定的作用，在办理案件的同时将这些精细化的设计和理念传导到相关主体。一是设置“反馈和及时提醒”环节，在工程招标投标系统中进行无障碍环境建设提示，借助拿地企业座谈会、设计方案初步对接、工程招投标、施工图送审以及施工许可等环节，发放《无障碍环境建设告知书》规范。二是督促落实无障碍知识宣传培训工作。《无障碍环境建设法》第56条规定“国家鼓励机关、企业事业单位、社会团体以及其他社会组织，对工作人员进行无障碍服务知识与技能培训”，建议对工程设计，施工单位从业人员进行教育培训，引导相关从业人员重视无障碍环境建设工作。三是聘请专业人士监督。《无障碍环境建设法》第62条规定“残疾人联合会、老龄协会等组织根据需要，可以聘请残疾人、老年人代表以及具有相关专业知识的人员，对无障碍环境建设情况进行监督”，建设工程的设计单位、施工单位、监理单位、图审单位有条件的可聘请相关专业人士进行监督。
参考文献：
[1]参见王显豪、胡贝贝、李思炎：《徐州市公共场所无障碍环境建设问题研究》，载《黑龙江科学》2022年第4期。
[2]参见颜昌武、林木子：《行政国家的兴起及其合法性危机》，载《理论与改革》2018年第2期。
[3]参见杨启林、宋宏忠：《建筑工程设计中设计人的民事责任》，载《中国勘察设计》2006年第2期。
[4]参见董储超：《无障碍环境建设行政公益诉讼的理论逻辑与优化进路》，载《残疾人研究》2024年第1期。
本文刊登于《中国检察官》5月（下）2025年第10期
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