日前，由最高检党组副书记、分管日常工作的副检察长童建明担任主编的《以“三个善于”做实高质效办好每一个案件》一书出版发行，拱墅区检察院2篇文章入选。现将其中1篇文章刊载如下：
“三个善于”的结构与功能
——以行政检察实践为例
作者介绍：
桑 涛
杭州市拱墅区人民检察院
党组书记、检察长
王泽斌
杭州市拱墅区人民检察院
第七检察部四级检察官助理
摘要：“三个善于”缘起于思想到理念的目标践悟，观念到理念的价值凝练以及实践到理念的问题破解，以理念溯源观照“三个善于”的阐释、运行与落实，“三个善于”面临的论题局限、对象局限和范畴局限导致理念的生命力难以延伸，应从结构和功能对该理念进行深度诠释。“三个善于”的主体应当包括检察机关，交往行为对象重点在公众和行政机关；其内在结构在继承司法推理三段论基础上，又对传统模式进行补强；外部逻辑则表现为结构-功能-需求-价值的实现链条，高质效办案是“三个善于”的价值落脚点。“三个善于”的功能包括实现实质正义，保持理性谦抑和获取公众支持，具体到行政检察高质效发展中的功能实现，要求发挥行政违法行为监督集成优势、实现行政检察精准规范为民监督、实质性化解行政争议贯穿全过程。
关键词：三个善于 高质效办案 检察工作现代化 行政检察
全文
一
理念缘起：“三个善于”的问题提出
2024年4月8日，应勇检察长在国家检察官学院2024年春季学期首批调训班次授课中，提出“三个善于”，同期《人民检察》杂志刊登特稿《学思践悟习近平法治思想以“三个善于”做实高质效办好每一个案件》对“三个善于”进行体系性的解读。理念提出者对理念的解读固然是更为权威并被广泛作为解读的依据，但即使是理论家本人也不愿意看到理念为此止步不前，理论家的论作仅代表理念提出之初的思考，并非就限制他人和本人对该理念的延伸。一个理念自提出之日起，其意蕴便不应受限，而是在理念与实践的循环中不断延展生命力量，每一个检察人将理念内化于心外化于行的过程，每一个检察机关将理念落实到组织和业务活动的各个环节的过程，也就是理念不断拓展的过程，理念的价值也在此显现。
但统观理论界对“三个善于”的研究，仍然趋于同质和单一。其一，现有研究局限于理念指导实践的具体内容，而忽于理念来源的讨论，其二，讨论的实践层面问题局限于以检察官为行动主体的业务行为的视野，而对以检察机关为主体的检察制度调整的指导价值未开展开讨论。其三，由于研究主体多局限于检察干警，研究成果的讨论范畴限定在权威观点对于理念的讨论，而对于理念的拓展不多。
深入理解和践行“三个善于”，有必要重拾理念的源头。“三个善于”的理念是基于怎么样的考虑？为什么五十九字的理念却有如此丰富的内涵？“三个善于”向检察机关和检察官们提出一个什么问题和要求？这些问题所指向正是理念的缘起与指向问题，理念产生于观念，根治于问题，服务于目标，正是这些为理念提供延伸生命力。
第一，“三个善于”缘起于从思想到理念的目标践悟。“三个善于”理念来源于习近平法治思想。其一，“三个善于”的最终目标高质效办好每一个案件，就源自“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”理念，相较审判机关，检察机关不仅在私益案件中让人民群众获得可感正义，更通过类案治理、公益诉讼等方式使其在公益案件、公益混私益案件中感受到更广泛的公平正义。其二，“三个善于”在中国特色社会主义法治理念指引下，立足于检察机关和检察官的法治自律，在西方检察制度所推行的检察官问责、限权的裁量限制模式外开辟了一条“针对性强、效率较高和成本较低”的自我拘束路径。其三，“三个善于”是对“坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍”要求的具体落实，提出检察法律人才应当具备三方面阶段性标准，包括法律条文精通和法治精神领悟，法律事实判断和法律关系分析，法理情统一和公平正义实现。
第二，“三个善于”缘起于从观念到理念的价值凝练。“三个善于”是从检察工作的人才观、办案观、正义观演变而来。理念是上升到理性高度的观念，是一系列观念、信念、理想、价值高度凝练总结而成的一整套思想和原则，以检察人才观为例，80年代提出的“立场坚定、依法办案、秉公执法、掌握政策、实事求是、联系群众、精通业务”和世纪初提出的“政治坚定、业务精通、执法公正”，再到近年提出“全局人才观、全员人才观、开放人才观、科学人才观”，与“三个善于”中具体条文精通、法律关系把握、法治精神领悟、法理情统一理念一脉相承，“三个善于”区分了不同阶段和层次人才要求并指出检察人才提升能力素养的方向，如第一个善于对人才的低层次要求是能够认识并区分不同的法律事实，高层次要求能从复杂法律事实中把握到实质法律关系。
第三，“三个善于”缘起于从实践到理念的问题破解。“三个善于”立足于解决检察实践中存在的机械司法、就案办案思想。机械司法是指司法机关缺乏对法律规范的意涵以及立法意旨的考量僵硬地适用法律条文，作出与社会实际或者公众认知相背离的司法判断的行为。其原因是多方面的，一是由于现代生活关系的复杂导致对应的法律的复杂化，尤其是在民事检察和行政检察业务领域，增加了检察官抓住实质性法律关系的难度，二是由于法律规则本身具有滞后性，而社会发展总是超前的，因而要“通过发展的视角，把法律条文摆到时代发展大势中，正确灵活利用法律规范来处理不断发展变化的各种利益关系”，“三个善于”正是在此基础上提出的。
二
深刻意蕴：“三个善于”的结构逻辑
通过对“三个善于”语境下的检察官与检察机关的行动分析和检察裁量与检察制度的结构分析，“三个善于”的基本要素、内部结构和外部逻辑可得框定。
基本要素：主体与交往行为
1.检察机关和检察官同为主体。检察机关和检察官同为“善于”的主体，“善于”虽强调检察人员的履职素能，但善于的主体并不仅为检察官，检察机关在“三个善于”理念的运行中发挥了十分重要的作用。“检察一体化”理念基于《宪法》和《人民检察院组织法》组织原则，强调“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的工作模式，并强调正确看待检察官相对独立与检察一体化的关系，因此一方面检察官司法裁量的作出与检察机关是密不可分的，现行的检察委员会制度、“员额检察官联席会议”就是例证，另一方面检察机关相较检察官而言还能在检察工作机制、制度层面进行调整，从中观层面作用于“三个善于”的具体落实。
2.“善于”中的交往行为理性。“三个善于”的实践并非简单的理念到行为的朴素对应，而是表现为检察官与各类主体在特定规范准则、交往语言、对话共识的交往行为中实现理性。基于主体间性提出的“交往理性”理论认为，理性的产生需要在交往过程中产生，交往过程中理性能够导致最终结果的理性，“善于”主体的交往行为关键在于两个主体之间，一是和人民群众之间的交往，相较公安机关和审判机关，检察机关在公众间的关注度有所不及，这是各国检察机关都面临的通病，“三个善于”所要求的法理情的统一便是对待人民群众的工作原则的体现，要求认真对待情绪、耐心释法说理；二是和行政机关之间的交往，传统检察制度以刑事检察为中心，因而与人民法院、人民公安联系较为紧密，但在原职务犯罪侦查权转隶的背景下，检察机关“威慑型监督”模式难以为继，因而需要参与到公共行政和社会治理中寻找新的路径，如行政违法行为监督、行政公益诉讼等。
内在结构：补强司法三段论
1.“三个善于”的结构与局限性。“三个善于”的内在结构问题，有学者提出法律与法治精神、法律与道德、法律与社会三种对应关系，从三种法哲学路径分析“三个善于”的构造，事实上这种简单的对应关系并不符合实践理性，检察裁量中“三个善于”的应用多是基于三段论展开的，并不存在三种法哲学路径的冲突。“三个善于”分别对应传统司法推理的三段论，即大前提是具体法律条文背后的法律规则，小前提是法律事实背后的法律关系，结论是案件最后的处理方式和处理结果。
司法推理三段论尽管是一种严密的逻辑模式，但也会存在因过于注重逻辑形式而存在的缺陷存在。一是不确定法律概念的问题，法律条文规定的语词本身的含义可能是包容的，面临新的情况仅从文字本身难以得到指引，例如枪支的概念在刑法中往往需要接受对应罪名的法益评价才能确定概念；二是存在逻辑难题，司法三段论的前提往往是大前提和小前提是确定的情况下，而实践中关于事实存疑的情况下，就难以适用；三是存在价值缺失，司法三段论的大前提被直接设定，检察官的价值判断难以介入，难以获得“某种规范适用于某个案件的适当性特征之认知”。
2.“三个善于”对司法三段论的补强。基于三段论论证模式存在的局限，现代逻辑学提出许多更为适用的论证模式，如图尔敏论证模型，相较司法三段论而言增加“保证”“支援”“限定”“反驳”四个要素以满足实践需要，再如我国邹碧华法官提出的“要件审判九步法”将民事案件中的司法三段论推理过程创造性地分解为九个步骤，提高了法官法律适用的质效。
“三个善于”也正是从对司法三段论证模式的实践性出发，根据检察业务需要对不同论证逻辑扬弃，提出的抽象论证模型，其一，通过外部证成加强论证，首先是证成大前提，以法律条文和法治精神推出法律规则，其次是证成小前提，以法律事实和生活关系推出法律关系，最后是证成大前提和小前提得符合性，即从国法、天理、人情的统一中推出公平正义。其二，其针对三段论模型在实践场景适用问题，提出要用“理”和“情”来支持法律问题的论证，与图尔敏模型的“支援”“限定”等要素起到同样的作用，其三，其指出法律漏洞的填补方式，司法推理不同于日常推理，其大前提、小前提和结论都有严格限制，其漏洞填补模式要严格依据法律逻辑，提出“法治精神”“法律关系”“法理情”三种漏洞填补模式。
外部逻辑：结构与功能逻辑
1.“高质效办案”的价值目标。“高质效办好每一个案件”是“三个善于”的最终目标和价值，高质效办案理念即“在实体上确保实现公平正义，在程序上让公平正义更好更快实现，在效果上让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义，三个善于也分别从这三方面进行回应，第一个善于从生活关系与法律关系的联系上回应实现高效率的办案应具备怎样的思维方式，第二个善于则从法律条文与法治精神的联系上回应实现高质量办案应具备怎样的推理路径，第三个善于从理与法和情的关系上回应实现高效果办案应具备怎样的办案路径。
作为法律价值的“高质效办案”具有主客观的统一性，一方面法律价值具有伦理性，符合一定民族的道德理念，“高质效办案”的价值是从人民群众对于检察机关的工作需求中来的，“三个善于”也正是基于这一需求而产生的；一方面法律价值也具有功用性，需要满足法律价值主体的客观需求，三个善于的内部构造赋予其能指导检察机关和检察官实现高质效办案的价值目标。
2.“三个善于”价值实现节点。“三个善于”的外部逻辑即“三个善于”的结构层次决定“三个善于”的功能发挥，而功能的实现需要满足特定群体的价值需求，才具有客观价值。事前的制度设计往往存在偏离效应，即制度运行的结构存在偏离原有设计轨道的倾向，通过外部逻辑的梳理，理清结构-功能-需求-价值运行中的偏离点，能够对制度设计进行闭环反馈从而使得制度功能实现符合价值定位。
“三个善于”的外部逻辑节点体现在以下两个方面，一是结构如何决定功能的发挥和界限，如第二个善于固然要求领悟法治精神，但也会导致超越法律的误解，因而法律关系论强调的加强证据审查、厘清主次矛盾要求通过法律事实的认定转换而实现在法律框架内的实质正义；二是功能能否满足需求和降低成本，功能的发挥需要满足高质效办好每一个案件的价值要求，但这种价值要求不应当是抽象的，而是具体的、可感的正义，才是直接满足价值需求，最为经济的模式机制。
三
实践指引：“三个善于”的功能实现
作为一种抽象的行为理念，“三个善于”一般被视为指导检察官在具体个案中事实认定、法律适用、效果实现的处理原则，现有学者的研究也多局限于此，但“三个善于”的理念价值并不局限于此，理念的真正价值在于指引制度所需要的方向演变，这使得“三个善于”理念超脱于微观的行为层面而拓展至中观的制度层面从而拥有更强的生命力。
实质正义：发挥行政违法行为监督集成优势
实现实质正义是“三个善于”的核心功能，即要抓住法律关系中的主要矛盾，实现三个效果的有机统一，在行政检察中则体现为一是要抓住行政法律关系中的行政职权，二是要抓住行政违法行为监督的重要作用。
1.行政法以行政职权的行使为制度基点。行政法律关系指受行政法律规范调控的因行政活动（权利活动和非权利活动）而形成或产生（引发）的各种权利义务关系。相较民事法律关系以意思表示为核心，行政法律关系则以行政职权为中心，以行政诉讼案件为例，行政违法的表现形式集中体现为行政不作为、行政超越职权、程序违法等；其次，在证据层面，举证责任的配置并非以行政诉讼原告的权利作为其法律效果，而是以行政职权的形成、妨碍、消灭或者排除作为其法律效果，并规定产生这些法律效果的构成要件事实。因此，通过把握行政主体的组织权限、职权来源等就能够把握实质性行政法律关系。
2.行政违法行为监督是行政检察增长点。行政违法行为监督有贯通监督路径的特点，行政检察现有职能包括行政诉讼监督、行政审判人员监督、对人民法院行政案件执行活动监督、行政非诉执行监督、行刑反向衔接等，其中大部分都以行政违法行为为基础。以行刑反向衔接为例，对做出不起诉决定的行为人，制发行政处罚检察意见后可以跟踪督促行政机关的处罚行为，从而实现对违法行为的监督，在行政诉讼监督中，发现行政机关存在“超越职权”“适用法律、法规错误”“违反法定程序”等违法行使职权或者不行使职权的情形，也可以启动行政违法行为监督程序，依法督促其纠正。
3.协同、综合、联动监督发挥高效优势。基于行政检察的上述特点，“三个善于”要求实现协同、综合、联动监督，一是协同监督，行政违法行为监督针对行政行为的违法性开展监督，基于法律监督的程序性，不介入行政权运行过程，也不取代行政权行使，检察机关开展行政违法行为监督，原则上不受当事人是否存在救济权的限制，但当事人已经启动行政复议或行政诉讼程序的，检察机关不宜开展监督。二是综合监督，坚持“在履行法律监督职责中发现”，找准监督切入点，一方面是在履行行政检察监督职责中发现，另一方面是在履行刑事检察、民事检察、公益诉讼检察等职责中发现。三是联动监督，建立“府检联动”机制。加强外部协作配合，畅通线索双向移交，与行政机关共同促进法治政府建设，实现双赢多赢共赢。
理性谦抑：实现行政检察精准规范为民监督
职务犯罪侦查权转移后，有学者提出理性谦抑的检察价值追求，“理性，是与感性对应的概念。法律监督工作之所以强调理性，与其维护法制统一之首要职责和保障公民权利之终极使命是分不开的。法律监督工作之所以强调谦抑，则是权力行使之谦抑性和程序监督之工作属性所决定的”。“三个善于”虽然是一个偏正句式，但在强调“超越”的同时也给予检察裁量权以限制，这体现了检察机关“理性谦抑”工作理念的转变。
1.规范监督督促合法行政。规范监督强调在行政检察中要深刻把握具体法律条文和法治精神的关系。首先，检察机关的监督定位是合法性监督，即仅做行政机关合不合法的判断，而不做行政机关合不合理的判断，尊重行政机关的首次判断权；其次，检察机关的法律适用应当严格把握法律规范和法律条文、严格依法与法与时转、法律授权与依法履职、法律规定与司法政策的关系；最后，法治精神和具体法律条文并非界限鲜明的，检察机关可以通过与行政机关、立法机关的协作联动，将法律精神和具体工作相结合形成相关领域长效机制，并推动地方立法。
2.精准监督支持合理行政。精准监督强调行政检察要在复杂的法律事实中准确把握实质性法律关系。首先，检察机关虽然不对合理行政的范畴进行监督，但合理的行政是双方共同的利益，检察机关可以对行政机关的治理措施提出建议，行政机关也需要借助检察机关对于公益性的问题开展公益诉讼或者个案治理，这为检察监督支持合理行政提供了潜在基础；其次，实质性法律关系判断要求检察机关的检察建议具有更强的针对性和可行性，包括立案精准、对象精准、方法精准、建议精准、结案精准。
3.为民监督助力有效行政。为民监督强调行政检察办案的最终效果要能够助力有效行政，实现为民监督。首先，检察机关“公共利益代表”的定位要求检察机关“始终坚持人民至上，持续做实人民群众可感受、能体验、得实惠的检察为民”，既要实质上的公平正义，又要可感受的实质正义，其次，检察机关要聚焦民生新领域新问题，如预付式消费职业闭店现象、侵犯公民个人信息行为等，以深入推进“检护民生”专项行动为抓手，不断提升人民群众的获得感幸福感安全感。
结 语
“三个善于”的内容其实不仅针对检察官和检察机关，对于法官和审判机关也同样适用，甚至在行政机关依法行政的全过程也具有指导价值。但这并不意味着这一理念的实用性缺失。尽管审判、检察、行政三机关在价值衡量上有不同的评判原则，但其共享同一套法治理念、法治思维、法治方法。从这个意义上看，“三个善于”的研究或许不应当局限于检察理论内，而应放之于整个法治理论视域中。
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