乘改革长风，助中国之治

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乘改革长风，助中国之治

时间：2024-07-22　　作者：　　新闻来源：【字号：大 | 中 | 小】

乘改革长风，助中国之治

——党的十八大以来检察改革述评

改革是推动社会进步的发动机，每个时代的跨越都离不开革新。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央创造性提出全面深化改革的主攻方向和路线图，以巨大的政治勇气和智慧推动新时代的伟大变革，开创了以改革开放推动党和国家各项事业取得历史性成就、发生历史性变革的新局面。

伴随着风云激荡的改革大潮，党绝对领导下的人民检察事业也在改革创新中阔步向前——党的十八大以来特别是十八届三中全会以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，最高人民检察院党组带领全国检察机关和全体检察人员紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的工作目标，坚定不移推进检察改革，提出并稳健落实一系列新理念、新举措，在改革中丰富、发展和完善中国特色社会主义检察制度，推动人民检察事业在新时代新征程中实现跨越式发展。

强化顶层设计

全面准确落实司法责任制

司法体制改革是全面深化改革的重要内容，其路线图来自于党中央的顶层设计、通盘考虑。

时间的罗盘回拨至2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，为进一步深化司法体制改革，建设公正高效权威的社会主义司法制度，规划了宏伟蓝图。

2014年10月，党的历史上首次以“全面推进依法治国”为主题的中央全会——十八届四中全会召开，在三中全会基础上对保障司法公正作出了更深入的部署，回应了社会对公平正义的高度关切。‌

改革如登山，抓住核心问题就如同抓住攀登高峰的绳索。围绕深化司法体制改革，习近平总书记深刻指出，要紧紧牵住司法责任制这个“牛鼻子”，凡是进入法官、检察官员额的，要在司法一线办案，对案件质量终身负责。‌这一深刻论断为检察改革指明了方向。

改革征途中，人是最强大的引擎，是决定改革成败的关键。2013年以来，在总结试点经验的基础上，最高检先后会同中组部、中政委、最高法等出台《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》等文件，将检察人员划分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员三类，进一步完善了相应类别的人员比例、职务序列、管理规范，为建设专业化、职业化检察官队伍提供制度保障。

唯实唯先，善作善成。党的十八大以来，最高检紧紧围绕“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的要求，建立健全了检察官权力清单、责任体系和监督制约机制，进一步加强对检察官办案的监督管理，持续深化落实防止干预司法“三个规定”，在实现权力与责任统一的同时，把权力关进制度的笼子，促使检察官依法公正行使职权。

改革不是一蹴而就，要用钉钉子精神，一锤接着一锤敲，直到把钉子钉实钉牢。继党的十九大报告鲜明提出“全面落实司法责任制”后，党的二十大报告再次强调要“全面准确落实司法责任制”。

在中国人民大学法学院教授程雷看来，之所以在新要求中增加“准确”二字，旨在把司法责任制综合配套改革中的各项措施准确、深入地落实到位。

如何做到全面准确？新一届最高检党组在深入调研、思考、分析之后，逐步提出针对性措施。

“要全面准确落实司法责任制，完善司法办案权责配置，着力解决放而不管、制约不够、监督乏力等问题，实质开展追责惩戒工作，构建规范的检察权运行机制。”今年春节后，最高检召开的第一次党组会聚焦进一步深化检察改革进行研究部署。在此之前，最高检党组亦多次对全面准确落实司法责任制提出要求、作出部署。

2023年7月，最高检印发《2023—2027年检察改革工作规划》（下称《改革规划》），提出通过完善“六大体系”36项改革任务，加快推进检察工作现代化。其中，《改革规划》明确提出“完善检察机关司法体制综合配套改革制度体系，全面准确落实司法责任制”。

最高检检察委员会委员、法律政策研究室主任高景峰分析道，目前，检察人员分类管理的格局已经总体形成，后续重点是根据实际需要优化完善相关机制，畅通优秀检察官助理入额渠道，合理配置办案资源，形成优进劣退的良性循环。

闻令而动，听令而行。按照《改革规划》要求，各省级检察院坚持以问题为导向，结合实际进一步优化检察人员管理制度、完善内部制约监督制度等，推动新一轮检察改革走深走实。

近年来，重庆市检察机关坚持顶层设计与实践探索相统一，全面准确落实司法责任制，有效破解检察官能进不能出、能上不能下等难题，优化检察官成长路径，助力高质效办好每一个案件：

——严把“入口关”，单设检察官遴选委员会，不唯资历、不唯学历、不唯奖励，公平公正公开组织6次遴选，把政治素质好、业务水平高、办案经验丰富的2106名检察人员选任为检察官。

——打开“退出门”，制定员额退出和任职回避办法，把员额管理与案件质量评查、司法责任追究等有机衔接，先后有326名检察官退出员额，杜绝进“保险箱”、吃“大锅饭”现象，让检察官既有压力又有动力。

——积极开展清廉检察院建设，强化司法廉政风险防控，为检察权运行“加把锁”，让检察官履职办案更有底气。

…………

在完善司法办案权责配置和司法责任认定、追究机制方面，近日，最高检印发修订后的《关于人民检察院全面准确落实司法责任制的若干意见》《人民检察院司法责任追究条例》，让司法责任制的“牙齿”更锋利，倒逼检察人员依法履职、促进公正司法。

先立后破

提升“四大检察”监督能效

人民检察院恢复重建40多年来，检察机关内设机构在全面依法治国历史进程中，因应形势任务发展变化、法律规定和检察职能调整而不断变迁，成为人民检察事业和中国特色社会主义检察制度发展历程的一个“缩影”。

为坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导，十八届中央纪委六次全会明确提出，“建立覆盖国家机关和公务人员的国家监察体系”。

2018年2月，最高检设立了23年的反贪污贿赂总局完成了历史使命，正式摘牌，四级检察院反贪、反渎和预防职务犯罪部门职能、机构及44151名检察人员全部按时完成转隶。

“反贪等部门转隶了，但历史的责任、法治的担当，使我们应该更有信心寻找、开启新时代检察工作新局面，新的更加灿烂的阳光已经透进并照耀在检察事业的新征程上，我们应该找到打开检察工作新局面的新钥匙。”面对党的十九届三中全会明确提出的“推进法院、检察院内设机构改革”新任务，最高检党组谋划推进。

重组专业化刑事办案机构、单设民事检察机构、单设行政检察机构、专设公益诉讼检察机构、充实完善刑事执行检察机构职能、专设未成年人检察机构……2019年1月，最高检推开新的发展之窗，将内设机构改革后的“四大检察”“十大业务”自信地推介给公众。

伴随改革“精装修”的持续深入，新时代检察机关“四大检察”驶入全面协调充分发展的高速公路。新征程上，如何让“四大检察”行稳致远，阔步走上检察工作现代化之路？

紧紧围绕习近平总书记“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的要求，新一届最高检党组明确提出，让“高质效办好每一个案件”成为新时代新征程检察履职办案的基本价值追求。为实现这个基本价值追求，最高检党组紧紧扭住宪法法律赋予的法律监督这个根本职责，以战略思维、系统思维、辩证思维、改革思维，深化一体履职、综合履职、能动履职，推动刑事检察行稳致远，民事检察实现有效监督，行政检察实现有力监督，公益诉讼检察精准规范，“四大检察”相互融通，形成合力，以“高质效办好每一个案件”持续把习近平法治思想的检察实践推向深入。

刑事检察作为检察机关最基本、最核心的业务，承担着追诉犯罪、诉讼监督等重要职能，关系着国家安全、社会稳定和人民安居乐业。

党的十八大以来，检察机关主动融入以审判为中心的刑事诉讼制度改革，充分发挥审前过滤把关、指控证明犯罪作用，推动构建以证据为中心的刑事指控体系，取得显著成效。新一届最高检党组进一步提出，构建以证据为中心的刑事指控体系、中国特色轻罪治理体系、刑事诉讼制约监督体系等三大体系，为刑事检察工作的现代化明方向、定举措。

“犯罪发展态势在我国进入了‘轻罪时代’，由此呼唤社会治理方式的转型。”全国人大代表、全国人大宪法和法律委员会副主任委员、清华大学法学院院长周光权在今年全国两会上指出。

见微知著，睹始知终。新一届最高检党组提出，适应刑事犯罪结构变化，还要重视和加强轻罪治理体系的理论研究和司法实践探索。

习近平总书记强调，要深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道。这成为司法机关推进轻罪治理体系改革的根本遵循。

“醉驾”是典型的轻微犯罪。2023年12月，在中央政法委领导下，最高检联合最高法、公安部、司法部发布《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》，进一步规范统一了依法惩治醉驾违法犯罪行为的执法司法标准，建立醉驾案件快速办理机制，为当下日益增多的轻罪案件综合治理提供可以参考的模板，为推进我国轻罪治理现代化发挥重要引领作用。

轻罪案件办理要突出快的要求、守牢质的底线，又要直面现实问题。近年来，四川省成都市检察院以醉驾、盗窃等常见多发的简案为切入点，探索建立“简案优质办”机制，通过加强公安、检察、法院之间的协作配合，在各刑事诉讼环节推动简案又好又快办理，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

“要加强民事检察工作，加强对司法活动的监督，畅通司法救济渠道，保护公民、法人和其他组织合法权益。”习近平总书记深刻指出。

新征程上，民事检察如何通过改革实现新发展？新一届最高检党组提出，民事检察重在提升自身能力水平，加大监督力度，更加注重监督质与量的统一，实现有效监督。

完善正、副卷一并调阅制度是政法领域全面深化改革的明确要求，是加强民事检察监督机制建设的重要内容，有利于强化民事检察调查核实权的行使，提升监督的有效性。2023年6月，最高检与最高法会签《关于调阅民事、行政诉讼和执行案件卷宗副卷有关问题的规定》，在全国范围内正式建立这项制度，为进一步加强人民法院和人民检察院的协作配合、共同维护司法公正和提高司法效率提供了制度保障。

2023年11月，最高检会同最高法联合印发《关于规范办理民事再审检察建议案件若干问题的意见》，着眼于解决实践中存在的检法两院程序衔接不畅、再审检察建议实质纠错作用发挥不充分等突出问题，对检察院制发再审检察建议的标准与程序、对法院审查与处理再审检察建议案件的程序、强化检法两院之间的协作配合等问题作出重点规定，进一步完善人民检察院法律监督与人民法院内部纠错衔接机制，实现再审检察建议案件化、规范化办理，共同维护司法公正和司法权威，努力让人民群众在每一个民事案件中感受到公平正义。

“行政检察站位要高、视野要宽，方向要明确、路子要走稳。”新一届最高检党组提出“行政检察重在强化履职，实现有力监督”。

一段时期以来，行政诉讼经年反复、争议实体问题始终未能进入实质审查环节的“程序空转”现象尤为突出。为进一步解决在诉讼程序终结后，当事人缺乏有效救济途径、合理诉求得不到重视和满足等问题，最高检创新工作模式，改革监督方式，推行行政争议实质性化解工作取得显著成效。

探索行政违法行为监督，“双向衔接”无疑是高频词。新一届最高检党组强调，要积极推动构建检察监督与行政执法双向衔接制度，既要做好行政机关向司法机关移送涉嫌犯罪线索的“正向衔接”，防止有罪不究、以罚代刑，也要切实担负起落实“反向衔接”的重任，依法向行政机关移送行政处罚线索，消除追责盲区，维护法律权威。

2023年7月，最高检印发《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》，调整优化内部分工，不起诉案件的反向衔接工作由行政检察部门牵头负责，加强检察监督与行政执法衔接，消除追责盲区，打破“不刑不罚”怪圈。

党的十八届四中全会以来，在习近平法治思想的孕育和引领下，检察公益诉讼从顶层设计到实践落地、从局部试点到全面推开、从初创开拓到发展完善，成为习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果。

诉前程序是检察公益诉讼的一个重要程序。新一届最高检党组强调，公益诉讼办案中，重在以可诉性来提升精准性和规范性，对于检察建议解决不了问题的，敢于通过诉的确认维护国家利益、社会公共利益。

党的二十大报告明确提出“完善公益诉讼制度”。新一届最高检党组强调“公益诉讼检察要以专门立法为契机进一步加强”。

近几年来，公益诉讼检察法定办案领域已从民事诉讼法、行政诉讼法确定的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让4个领域，持续扩展到英烈权益保护、安全生产、个人信息保护等“4+10”个领域，在法治中国建设实践中焕发出蓬勃生机。

2023年9月，检察公益诉讼法被纳入《十四届全国人大常委会立法规划》一类项目（条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案），公益诉讼检察迎来新的发展机遇。

“深化对‘四大检察’的履职结构比，依程序办案与依职权监督的案件结构比，依程序移送、依申请受案与主动发现的案源结构比等‘三个结构比’的研究分析、科学运用，持续推动‘四大检察’整体朝着更加全面、更加协调、更加充分的方向健康发展。”在新一届最高检党组的带领下，检察机关深入推进改革，各项工作迸发出新的活力。

守正创新

做实人民群众能体验得实惠的

检察为民

“司法体制改革必须为了人民、依靠人民、造福人民。司法体制改革成效如何，说一千道一万，要由人民来评判，归根到底要看司法公信力是不是提高了。”习近平总书记强调。

党的十八大以来，检察机关始终牢记检察院是“人民”检察院，把坚持以人民为中心、服务经济社会高质量发展贯穿检察履职全过程。新征程上，新一届最高检党组进一步提出，坚持以人民为中心的发展思想，要求检察人员善于从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系、善于从具体法律条文中深刻领悟法治精神、善于在法理情的有机统一中实现公平正义，把“三个善于”融入检察履职办案全过程各环节，持续做实人民群众可感受、能体验、得实惠的检察为民。

“以人民为中心绝不是一句口号。检察机关要以群众涉法涉诉信访案件为镜鉴，进一步加强反向审视，做实高质效办案。”2024年6月4日，最高检党组书记、检察长应勇在黑龙江省佳木斯市接访两起刑事申诉案件申诉人后，与相关检察院负责人座谈时强调。

控告申诉检察工作是检察机关履行法律监督职责的“富矿”。新一届最高检党组强调，要重视控告申诉的反向审视功能，通过办理申诉信访案件，一方面及时反思检察机关在履职办案中的问题和不足，倒逼检察官严格依法公正规范司法；另一方面，也要善于从中挖掘检察机关法律监督案源，拓宽法律监督线索发现渠道，加强对诉讼活动的制约监督，维护司法公正，促进涉法涉诉申诉信访问题的源头治理、系统治理。

全面推进信访工作法治化是党中央的重大决策部署，也是《信访工作条例》的明确要求。近年来，全国检察机关平均每年办理群众信访近100万件。为更好地解决信访问题，检察机关坚持和发展新时代“枫桥经验”，深化做实群众信访件件有回复制度，落实领导干部接访下访、包案化解等制度，深入推进信访矛盾源头治理三年攻坚行动，受到各界关注。

“法律不应该是冷冰冰的，司法工作也是做群众工作。一纸判决，或许能够给当事人正义，却不一定能解开当事人的‘心结’。‘心结’没有解开，案件也就没有真正了结。”习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时的这段讲话直抵人心。

近年来，检察机关积极推动检察听证工作改革，坚持“应听证尽听证”，通过领导带头、通报督促、发布案例等方式，对拟不起诉、刑事申诉、民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼等案件，邀请人大代表、政协委员、人民监督员、律师代表进行听证，现场释法说理、答疑解惑、帮扶救助，推动案结事了人和，让公平正义看得见。

检察建议是检察机关推进社会治理体系和治理能力现代化的重要途径，是守护群众美好生活的重要手段。近年来，最高检通过建立健全工作制度机制，为开展检察建议工作提供规范和依据，为提升检察建议工作质效提供指导。

自2018年起，最高检先后围绕校园安全、司法公告送达、金融监管、窨井盖管理、虚假诉讼、网络整治、寄递安全、安全生产、养老机构老年人人身权利保护等向有关部门发出第一至十一号检察建议，充分体现了诉源治理与社会治理的有机融合。

“检察建议能否取得实效，首先取决于建议质量，同时也取决于落实‘韧性’，要求发出建议后持续紧盯、跟进落实，推动检察建议由‘办理’到‘办复’转变，真正得到落实。”按照新一届最高检党组要求，各地检察机关聚焦社会治理的薄弱环节和人民群众反映强烈的突出问题、行业领域的普遍性倾向性问题，提出一系列改进工作、加强监管、完善治理的对策建议，取得明显成效。

改革向前，成于实干。检察机关一步一个脚印、一个问题接着一个问题解决，通过各项务实改革举措，践行司法为民宗旨，确保检察改革取得实实在在效果。今年2月，新一届最高检党组部署“检察护企”“检护民生”专项行动，并通过专项行动强化问题导向，通过改革工作机制促进更好为大局服务、为人民司法、为法治担当。

向管理要质量

构建现代化检察管理制度体系

党的十八大以来，随着司法办案数量快速增长和司法机关专业化需求愈加强烈，司法机关现代化管理意识空前加强。高质量司法办案必然要求高质量案件管理。

习近平总书记在党的十九届五中全会上明确提出“完善高质量发展绩效评价办法和指标体系”。

检察官考核管理是司法责任制改革的重要内容，也是司法责任落实的重要途径。检察人员分类管理改革后，检察官作为司法办案的主体，‌其能力素质和担当作为决定了提供法治产品、‌检察产品的质量。

考评考核被公认为是管理学上的“珠穆朗玛峰”，绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能落实的。如何真正考出“自觉”、考出检察内生动力？

新一届最高检党组深刻认识到，绝不能再延续过去以数量、工作量为主的考评思路，要促进实现检察人员高素质、检察工作高质量发展，必须有一个更有力、更科学的抓手——以质量、效率、效果为主线，涵盖“四大检察”各项业务、分层分类的检察官考评规定应运而生。

案件质量主要评价指标是检察业务宏观管理的重要方面。2023年3月，最高检组织修改案件质量主要评价指标，将60项评价指标精简为46项，今年进一步优化到38项，释放出“不被数据所困、不为考核所累”的强烈信号，把“有质量的数量”和“有数量的质量”统筹在更加注重质量上，引导检察人员更加坚定树立正确政绩观、打造高质量“检察产品”。

“刑事检察有罪判决率99.8%、民事检察抗诉改变率91.1%、行政再审检察建议改变率89.2%、公益诉讼起诉案件法院支持率99.7%……这些重要案件质量指标总体向好。”7月12日，最高检召开检委会（扩大）会议，专题分析研判会商2024年上半年全国检察业务数据，客观全面审视成绩和不足，实事求是分析问题和原因，针对性研提改进措施。

习近平总书记强调，要运用大数据提升国家治理现代化水平。如何深度挖掘检察数据价值，更加有效促进高质效办案，推动检察机关更深层次参与社会治理？检察机关探索建立了业务数据分析研判会商机制。

2018年6月，《最高人民检察院业务数据分析研判会商工作办法》出台，标志着业务数据分析研判会商机制正式建立。

2019年10月，为深化司法公开、接受人民监督，最高检确立了在季度业务数据分析研判会商后，向社会公布主要办案数据并进行解读的常态化机制。

2020年7月，修改完善分析研判会商工作办法，常态化推进业务数据分析研判制度规范建设。

…………

“作为全国的检察业务数据分析报告，必须要有更高的质量要求。要坚持实事求是，遵循司法工作、检察工作规律，客观反映检察履职办案的真实情况，让各级检察机关看了后有动力、有压力、有触动。”新一届最高检党组强调，检察机关要注重对数据变化深层次原因的剖析，针对性加强和改进工作，着力形成“汇集—分析—研判—反馈—运用”的检察业务数据应用闭环，有效提高检察决策的针对性、科学性、实效性。

从实践情况看，业务数据分析研判会商已经成为检察机关部署业务工作、提升办案质效、推进社会治理的重要抓手。司法办案产生业务数据、业务数据会商提升司法办案质效的良性互动局面逐渐形成，检察机关的业务督导指导工作逐渐向“底数清、目标明、靶向准”的方向迈进。

推动数字信息技术与检察工作深度融合，是实现高质效办好每一个案件的重要支撑。近年来，最高检制定了数字检察建设规划，积极构建“业务主导、数据整合、技术支撑、重在应用”的数字检察工作机制。加快推进法治信息化工程建设，推动“一网运行、一网通办、一网赋能、一网运维”。开展全国大数据法律监督模型竞赛，培养大数据思维、提升数字检察应用能力水平。各地检察机关在办理个案中总结规律，组织研发法律监督应用模型，批量发现监督线索，推动法律监督由个案到类案、由一域到全域拓展。

“希望检察机关能时刻关注社情民意，发挥数字技术优势，以‘数字革命’驱动新时代法律监督提质增效。”全国人大代表、国网山东省电力公司聊城供电公司数字化与通信工作部（数据中心）信息运检班班长冯涛对检察机关健全数字检察制度体系充满期待。

改革不停步，实干贵有恒。中国式现代化的壮美图景正徐徐铺展，新征程上奋进的步履愈发铿锵。站在新的历史起点上，党的二十届三中全会将对进一步全面深化改革作出新的重大部署。检察机关将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平法治思想，深入贯彻党的二十届三中全会精神，加快建设公正高效权威的中国特色社会主义检察制度，以检察工作理念、体系、机制、能力现代化为重点，进一步深化检察改革，加快推进检察工作现代化，为支撑和服务中国式现代化作出新的更大检察贡献。

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